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  • 公开日期2020-07-16

以案释法(十)


行政机关应对指向不明确的政府信息公开申请加以引导

 

在申请人有可能于申请时对其申请公开信息的具体指向亦不明确,接受申请的行政机关基于便民原则可以对申请人的申请行为加以引导,否则仅以自己对申请信息的理解作出答复往往会导致无效申请的增多,进而造成行政、司法资源的浪费。

裁判文书

    一、文书标题及案号

  标题:北京市第一中级人民法院行政

判决书案号:(2020)京01行终238号 

    二、当事人信息

  上诉人(一审被告):北京市住房和城乡建设委员会,住所地北京市通州区达济街9号院。

法定代表人:王飞,主任。

委托代理人:胡琼芳,北京市尚公律师事务所律师。

委托代理人:佟丽芳,北京市住房和城乡建设委员会工作人员。

被上诉人(一审原告):王嵘,女,1980年7月23日出生,汉族,户籍所在地北京市朝阳区。

一审第三人:北京旭辉当代置业有限公司。 

  三、诉讼记录

上诉人北京市住房和城乡建设委员会(以下简称市住建委)因政府信息公开告知行为一案,不服北京市海淀区人民法院(以下简称一审法院)(2019)京0108行初701号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。 

    四、案件基本情况

  2019年11月29日,一审法院作出判决,查明如下事实:2017年11月9日,王嵘向市住建委邮寄提交北京市政府信息公开申请表,申请公开的内容为:“申请北京市平谷区洳苑嘉园项目预售资金监管明细。(线索提供如下,以便政府方便查询:建设单位:北京旭辉当代置业有限公司;位置:平谷区大兴庄镇A02-01、A02-02地块R2二类居住用地、R53托幼用地项目;预售许可证:京房售证字(2014)311号)。”市住建委于次日作出登记回执,市住建委经查找,王嵘申请公开的预售资金监管明细在其商品房预售系统中没有完全一致的对应项,其系统中仅有商品房预售资金监管系统模块下的“预售资金出入账明细”与王嵘的申请相对应,市住建委认为该信息可能涉及商业秘密,于2017年11月15日向北京旭辉当代置业有限公司(以下简称旭辉公司)发送政府信息征求第三方意见书,次日,旭辉公司向市住建委出具情况说明、回函及集团信息保密管理制度,认为预售资金监管明细涉及全体业主个人信息及公司财产收入明细,均属于公司商业秘密,不同意公开。2017年11月30日,市住建委作出市住房城乡建设委(2017)第1188号-告《政府信息告知书》(以下简称被诉告知书),并送达王嵘。上述告知书告知王嵘:“经查,您申请查询的信息涉及商业秘密,公开后可能损害第三方合法权益,经书面征求意见,权利人不同意公开,且不公开不对公共利益造成重大影响,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、二十一条第(二)项、二十三条的规定,我委不予公开。”王嵘不服,向一审法院提起诉讼,请求撤销被诉告知书,责令市住建委公开王嵘所申请的信息,本案诉讼费由市住建委承担。一审法院于同年10月12日作出(2018)京0108行初484号行政判决。市住建委不服,提起上诉。2019年2月20日,本院作出(2019)京01行终22号行政裁定,裁定撤销上述一审判决,发回一审法院重新审理。因旭辉公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系,一审法院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。 

一审庭审中,王嵘主张其申请公开的信息,包括市住建委查找到的上述出入账明细,但其申请不限于此,还包括预售资金监管方案、监管协议、开发商信息、监管账户资金总额、开发商分批次提取的资金明细等内容,但市住建委未与其核实过申请信息的具体内容。 

一审法院判决认为:根据原《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日起施行,以下简称原政府信息公开条例)第四条的规定,市住建委作为被申请的行政机关,具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相关答复的法定职责。

根据原政府信息公开条例第二十一条规定,行政机关应针对申请人 政府信息公开申请,根据不同情况作相应答复。行政机关履行政府信息公开条例所规定的上述答复义务的前提是正确认定申请人申请公开内容,并作出有针对性的答复。本案中,王嵘申请公开的信息名称与市住建委保有的信息没有完全一致的对应项,其申请公开的信息内容有待明确。但市住建委并未与王嵘核实其申请信息的具体内容,而是仅就预售资金出入账明细是否应予公开进行认定。王嵘亦不认可上述信息公开答复内容的对应性,因此,市住建委作出的被诉告知书系未正确认定申请公开内容,未依法履行上述政府信息公开答复职责。

此外,依据原政府信息公开条例第十四条第四款、第二十二条及第二十三条的规定,涉及商业秘密的政府信息并非一律不应公开的政府信息,行政机关以政府信息涉及商业秘密为由决定完全不予公开的,应当具备以下条件:第一,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密,公开后可能损害第三方合法权益;第二,经书面征求第三方的意见,第三方不同意公开该政府信息;第三,不公开该政府信息不会对公共利益造成重大影响;第四,该政府信息的全部内容均属于不应当公开的内容,或者无法通过区分处理而公开可以公开的信息内容。同时,依据《北京市商品房预售资金监督管理办法》第四条的规定,市住建委负责指导全市商品房预售资金的监管工作。本案中,市住建委认为预售资金出入账明细查询项下信息内容涉及旭辉公司的商业秘密,征求第三方意见后,决定不予公开,但现有证据并不足以证明该项政府信息内容均属于商业秘密且不能区分处理。因此,市住建委认定该项政府信息涉及旭辉公司的商业秘密而决定全部不予公开,缺乏充分的依据和理由,亦缺乏足够的证据支持。 

综上,市住建委作出的被诉告知书认定事实不清,主要证据不足,依法应予撤销。鉴于市住建委对王嵘提出的政府信息公开申请内容尚需明确、调查、裁量,故对王嵘要求责令市住建委公开其所申请的政府信息的诉讼请求,一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定,判决:一、撤销被诉告知书;二、责令市住建委于一审判决生效后在法定期限内对王嵘的政府信息公开申请重新作出答复。

上诉人市住建委不服一审判决,上诉至本院,其上诉理由略为:1.王嵘申请公开的“北京市平谷区洳苑嘉园项目预售资金监管明细”从性质上看,符合《中华人民共和国反不正当竞争法》有关商业秘密的规定,属于《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》(国家工商行政管理局令第86号修订)第二条规定的“技术信息和经营信息”,属于旭辉公司的商业秘密。2.上诉人经审查认为王嵘申请公开信息涉及商业秘密,公开后可能损害信息权利人旭辉公司的合法权益,故依法征求旭辉公司意见,权利人不同意公开,且王嵘作为本项目购房人之一,其他购房人的信息及购房价款的明细账以及旭辉公司账款提取使用情况,与其本人无利害关系,和王嵘与旭辉公司之间的房屋买卖合同的履行也没有直接关系,不公开该等信息不属于“不公开可能对公共利益造成重大影响的”情形。故上诉人以该信息涉及商业秘密为由决定不予公开符合原政府信息公开条例第十四条第四款、第二十一条及第二十三条之规定,具有相应的事实和法律依据。3.上诉人作出被诉告知书符合原政府信息公开条例第二十四条规定时限要求,程序合法。综上,上诉人市住建委请求依法撤销一审判决;依法改判驳回王嵘的全部诉讼请求。

被上诉人王嵘及一审第三人旭辉公司在二审期间未发表意见。 

在法定期限内,上诉人市住建委向一审法院提交了如下证据:1.北京市政府信息公开申请表等申请材料及EMS邮单;2.登记回执;3.政府信息征求第三方意见书;4.情况说明、关于信息公开有关事项征求意见的回函(附集团信息保密管理制度);5.被诉告知书及邮寄单。 

在法定期限内,被上诉人王嵘向一审法院提交了如下证据:1.北京市商品房预售合同;2.缴费票据;3.信息公开申请书;4.登记回执;5.被诉告知书;6.天津市房地产交易资金监管中心关于“项目预售监管资金明细”政府信息的公开材料。

在法定期限内,一审第三人旭辉公司未向一审法院提交证据。 

一审法院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第五十四条的规定,对经过庭审质证的证据进行评议后认为:王嵘提交的证据5系本案被诉行政行为,不能作为证据使用;证据6与本案被诉行政行为不具有直接关联性,一审法院不予采纳;其他证据形式上均符合《证据规定》中规定的提供证据的要求,与本案具有关联性,一审法院予以采信。 

市住建委提交的证据5中的被诉告知书系本案被诉行政行为,不能作为证据使用;其他证据形式上均符合《证据规定》中规定的提供证据的要求,与本案具有关联性,一审法院予以采信。 

上述证据全部随案卷移送本院。经审查核实,本院同意一审法院的认证意见。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。 

    五、裁判分析过程

本院认为:原政府信息公开条例第二十一条规定,“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:……(四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。”本案中,王嵘将其申请公开信息描述为“申请北京市平谷区洳苑嘉园项目预售资金监管明细”,从文本含义理解,该描述指向的是涉及“北京市平谷区洳苑嘉园项目预售资金监管”的信息,参照《北京市商品房预售资金监督管理办法》的相关规定,对市住建委而言,商品房预售资金监管是其一项 日常工作,在该项工作开展过程之中,会形成多类相关监管信息。此与王嵘申请公开的所谓“明细”无法形成对应关系。依照原政府信息公开条例的前述规定,此种情形下,市住建委应与王嵘就其申请公开的信息内容进行沟通,并要求其作出相应的更改、补充。在申请人有可能于申请时对其申请公开信息的具体指向亦不明确时,接受申请的行政机关基于便民原则可以对申请人的申请行为加以引导,否则仅以自己对申请信息的理解迳行作出答复往往会导致无效申请的增多,进而造成行政、司法资源的浪费。从本案市住建委作出答复的过程看,其并未就王嵘申请公开信息的具体指向与王嵘进行有效沟通,在此情况下,市住建委直接将王嵘申请公开的信息甄别为“预售资金出入账明细”,并据此作出被诉告知书,不符合前述规定。 

另外,关于市住建委有关王嵘申请公开的政府信息涉及旭辉公司商业秘密的主张,本院认同一审法院的评述意见,在此不赘。 

综上,一审法院判决结论正确,本院应予维持。市住建委关于撤销一审判决等上诉理由,均缺乏事实和法律依据,其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下: 

裁判结果:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费50元,由上诉人北京市住房和城乡建设委员会负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

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